我国不动产登记从分散到统一的发展历程及相关影响
作者：吴欣 全伟
2023年4月25日，在四川省成都市召开的全国自然资源和不动产确权登记工作会议中，自然资源部部长王广华在本次会议上宣布：我国全面实现不动产统一登记。这意味着经过十年努力，从分散到统一，从城市房屋到农村宅基地，从不动产到自然资源，覆盖所有国土空间，涵盖所有不动产物权的不动产统一登记制度全面建立。
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对我国不动产分散登记的回顾
产权登记制度是支撑经济社会发展的基础性制度，也是实现和保障人民群众重大财产权利的关键性制度。新中国建立后，1950年颁布的《土地改革法》中就明确了房屋登记和土地登记。1986年颁布的《土地管理法》，规定对土地的所有权和使用权分别进行登记。20世纪90年代，土地登记发证全面开展。此后，土地承包经营权登记、草原登记、海域登记等相继开展，并在客观上也形成了不同部门登记、发放不同权属证书的分散登记的局面。就我国不动产分散登记涉及的法律法规及规章，笔者梳理如下：
土地登记制度
1、法律法规中关于土地登记的规定
（1）《土地改革法》。1950年6月颁布的《土地改革法》规定,土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证。故在解放初期，我国就初步建立了以土地清查、地权登记发证等为主要内容的地籍管理体系。
（2）《土地管理法》。1986年《土地管理法》规定，集体所有的土地、全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地均由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或使用权。1998年《土地管理法》第一次修订，对农民集体所有的土地依法用于非农业建设的登记问题进行了规定。同时，增加了中央国家机关使用国有土地登记发证机关的规定。2004年8月，《土地管理法》进行第二次修正，关于土地登记问题修正后的文本继续沿用1998年修订后的有关描述。
（3）《土地管理法实施条例》。1991年《土地管理法实施条例》规定，对集体所有的土地、国有土地的利用主体，由县级人民政府登记造册，分别核发集体土地所有证、国有土地使用证，确认土地权属。1998年《土地管理法实施条例》第三条规定，国家依法实行土地登记发证制度。
2、土地登记的部门规章
（1）《土地登记规则》。1989年原国家土地管理局发布《土地登记规则》规定，土地登记以县级行政区为单位组织进行，具体由县级以上人民政府土地管理部门负责。1995年《土地登记规则》修订，并进一步明确规定，国家土地管理局主管全国的土地登记工作。
（2）《土地登记办法》。2008年2月1日原国土资源部发布并正式实施《土地登记办法》后,原《土地登记规则》自动失效。《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”。
房屋登记制度
1、法律法规中关于房屋登记的规定
（1）《土地改革法》。1950年6月颁布的《土地改革法》规定,房地产权属登记以土地登记发证为主。
（2）《城市私有房屋管理条例》。1983年国务院发布《城市私有房屋管理条例》规定，城市私有房屋的所有人，须到房屋所在地房管机关办理所有权登记手续，经审查核实后，领取房屋所有权证。
（3）《城市房地产管理法》。1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》规定，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。
2、房屋登记部门规章
（1）《城镇房屋所有权登记暂行办法》。1987年原城乡建设环境保护部发布的《城镇房屋所有权登记暂行办法》规定，城镇房屋所有权登记由市、县人民政府主管房屋所有权登记的机关办理。
（2）《城市房屋产权产籍管理暂行办法》。1990年原建设部发布《城市房屋产权产籍管理暂行办法》规定，城市房屋产权的取得、转移、变更和他项权利的设定，均应当依照有关规定，向房屋所在地的市、县人民政府房地产行政主管部门申请登记，经审查确认产权后，发给房屋产权证。
（3）《城市房屋权属登记管理办法》。2001年8月15日原建设部发布并施行的《城市房屋权属登记管理办法》规定，国家实行房屋所有权登记发证制度，申请人应当按照国家规定到房屋所在地的人民政府房地产行政主管部门申请房屋权属登记，领取房屋权属证书。
（4）《房屋登记办法》。2008年7月1日原建设部发布并施行的的《房屋登记办法》对房屋登记机构、办理条件及流程、登记证书发放及管理等内容进行了规定。《城市房屋权属登记管理办法》同时废止。
林地登记制度
1、法律法规中关于林地登记的规定
林地登记主要在《森林法》中予以规定。1984年《森林法》规定，全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。1998年《森林法》第一次修正，新增规定国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。2009年《森林法》第二次修正后，关于森林登记的有关规定继续沿用1998年相关描述文本，未做变动。
2、林地登记部门规章
《林木和林地权属登记管理办法》。2000年11月原国家林业局发布并实施《林木和林地权属登记管理办法》规定，县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记。2011年1月《林木和林地权属登记管理办法》修订，关于林权登记仍沿用之前的规定。
草原登记制度
1、法律法规中关于草原登记的规定
草原登记主要在《草原法》中予以规定。1985年《草原法》规定，全民所有制单位使用的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。2002年《草原法》第一次修订，规定对全民所有制单位、集体经济组织等使用国家所有的草原，依法由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权，依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。2013年6月、2021年4月，《草原法》进行两次修正，有关草原权属的描述均沿用2002年版的相关规定，未做变动。
2、草原登记部门规章
未查询到与草原登记的相关部门规章，但内蒙古、宁夏等地通过地方性法规方式进一步明确了草原登记事项。
海域登记制度
1、法律法规中关于海域登记的规定
《海域使用管理法》。2002年1月1日《海域使用管理法》实施，其第六条规定，国家建立海域使用权登记制度。同时该法规定，国务院海洋行政主管部门和地方人民政府批准用海的，登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。
2、海域登记部门规章
2007年1月原国家海洋局发布《海域使用权登记办法》，该办法规定，海域使用权及他项权利的取得、变更、终止应当依照本办法进行登记。
综上，在不动产统一登记之前，土地、房屋、森林、草原、海域等登记，由相关县级以上人民政府、房屋登记机构、国务院林业主管部门、国务院海洋行政主管部门、地方人民政府等政府机构（部门）分别负责，登记机构比较分散，登记信息不统一。
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我国不动产统一登记的日趋完善
随着经济社会的发展，特别是社会主义市场经济对归属清晰、权责明确的产权制度要求越来越高，不动产分散登记带来的产权交叉、交易不安全、交易成本增加等弊端愈发显现。不动产统一登记的改革呼声越来越强烈，2007年原《物权法》出台，明确规定国家对不动产实行统一登记制度。
《物权法》中关于统一登记的规定
2007年《物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。这标志着我国在法律层面明确提出，国家对不动产实行统一登记制度。
但自《物权法》提出“国家对不动产实行统一登记制度”后，不动产登记在实务操作层面较长时间内仍面临分散登记的局面。
不动产统一登记的逐步落实
1、机构调整
2013年第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，继续提出建立不动产统一登记制度。
2013年11月20日，国务院召开常务会议，明确提出：整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。
2014年1月21日，中央编办发布《关于整合不动产登记职责的通知》，对国土资源部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局、国家海洋局有关不动产登记职责进行了整合。
2014年5月，原国土资源部挂牌设立不动产登记局。这标志着国家层面统一的不动产登记机构正式组建。同年10月，中央编办批复同意成立原国土资源部不动产登记中心。至此，部级层面不动产登记机构整合完成，为建立和实施不动产统一登记制度提供了有力的组织保障。
2、《不动产登记暂行条例》及其实施细则的颁布
2014年11月24日，国务院发布《不动产登记暂行条例》。《条例》第四条第一款规定：“国家实行不动产统一登记制度”。第五条明确了不动产登记的范围，主要包括：（1）集体土地所有权；（2）房屋等建筑物、构筑物所有权；(3)森林、林木所有权；(4)耕地、林地、草地等土地承包经营权；(5)建设用地使用权；(6)宅基地使用权；(7)海域使用权；(8)地役权；(9)抵押权；(10)法律规定需要登记的其他不动产权利”。同时明确：“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效”，即不动产登记坚持“不变不换”的原则，也就是权利不变动，簿证不更换，继续有效。
2016年1月1日，原国土资源部发布《不动产登记暂行条例实施细则》，对不动产登记有关事项进行了进一步细化。同时进一步明确：在不动产权利发生变更、转移时，需要对原证件进行更换。
3、不动产登记从分散到统一的衔接
2017年9月20日，原国土资源部、住房和城乡建设部联合发布《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》，对资料移交共享、交易登记业务衔接、历史遗留问题、房地产市场调控和监测分析等问题进行了规定。
2022年09月13日，自然资源部、农业农村部联合发布《关于做好不动产统一登记与土地承包合同管理工作有序衔接的通知》，提出：推进土地承包经营权纳入不动产统一登记，并就做好与土地承包合同管理工作有序衔接进行了规定。
4、《民法典》及相关法律中关于统一登记的规定
2020年5月28日，《民法典》颁布（自2021年1月1日起施行）第二百一十条第二款规定，国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。《民法典》的上述描述原文承继了《物权法》的有关规定。
2019年《森林法》第三次修正，第十五条规定：“林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书”。这标志着森林登记在法律层面正式纳入不动产统一登记。
综上，上述法律的发布与实施，从不动产登记机构改革、职责整合、登记范围、制度衔接、操作实施、历史遗留问题及统一登记等方面对不动产统一登记进行了规定和完善，使不动产统一登记由制度设计走向业务实际，并使不动产统一登记工作日趋完善。
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我国全面实现不动产统一登记的相关影响分析
不动产统一登记与物权保护
据了解，全国目前有约3000个大厅、4万个窗口、10万人的登记队伍，每天为40万群众和企业提供各类登记服务，十年来累计颁发不动产权证书7.9亿多本、不动产登记证明3.6亿多份，电子证书证明3.3亿多本。我国全面实现不动产统一登记，为强化不动产物权保护提供了坚实的基础。一般来说，不动产是人民群众最重要的财产类型之一，不动产登记关系着千家万户的重大财产利益和财产安全。不动产统一登记，有利于避免以往存在的多头共管、重复登记问题，为当事人节省办事成本。众所周知，不动产统一登记是物权公示公信制度中的一个重要环节，是实现物权保护、保障交易的重要基础制度。《民法典》第二百一十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”。不动产统一登记的全面实现，为不动产领域定分止争奠定了重要基础，同时将促进不动产的交易与流通。
不动产统一登记与数据统计
通过全国的不动产统一登记，将我国现有的可以进行不动产登记的不动产信息搞清楚了，我国有多少房子搞清楚了。简单来说，就是通过不动产统一登记将我国不动产的家底基本摸清楚了。我国全面实现不动产统一登记对于国家的意义比普通民众更为重要。不动产统一登记的全面实现，为不动产领域的房价信息、房屋交易量、住房保障等数据统计提供了完整可靠的基础信息，有利于打破不动产领域的“信息孤岛”，这对于不动产领域的相关决策分析，对于不动产领域的政策研究、房地产领域的宏观调控具有重要意义。
不动产统一登记与房地产税
不动产统一登记是开征房地产税的必要非充分条件，全面实现不动产统一登记为房地产税的开征奠定了征收基础和前提。根据“税收法定”原则，房地产税的落地尚需一整套的立法程序要走。当前，经济下行压力较大，房地产行业尚处于恢复期，发展仍是我国经济社会面临的首要任务，预计房地产税短期内不会出台。但是，随着土地财政面临的困境越来越大，均衡贫富差距及区域经济差距以及扩大财政收入、稳定税基的各类需求，开征房地产税将是大势所趋，其必将随着征收条件的不断成熟逐步稳妥落地。
不动产统一登记与房价
习近平总书记提出：“房子是用来住的、不是用来炒的”。“房住不炒”时今后一个时期内必须长期坚持的政策原则。2023年3月5日，李克强总理代表国务院在十四届全国人大一次会议上作《政府工作报告》。《报告》提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，建立实施房地产长效机制，扩大保障性住房供给，推进长租房市场建设，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产市场健康发展”。《报告》同时提出：“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展”。一般来说，房价的影响因素众多，包括经济形势、金融环境、供求关系以及相关楼市调控政策等。因此，全面实现不动产统一登记并不会对房价造成较大冲击或直接影响。今后一个时期内，“房住不炒，因城施策”仍是房地产调控的基调。因此，对全面实现不动产统一登记对房价的影响不必做过度解读。
不动产统一登记与信息查询
《不动产登记暂行条例》第二十七条规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料”。《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条第一款规定：“国家实行不动产登记资料依法查询制度”。我国全面实现不动产统一登记，对于有关权利人及相关交易主体来说，在信息查询方面无疑是个利好消息。2019年8月13日，自然资源部发布的《不动产登记资料查询暂行办法》对不动产登记资料的查询与使用进行了进一步细化。《暂行办法》第五条规定：“不动产登记资料查询，遵循依法、便民、高效的原则”。我国全面实现不动产统一登记，对于广大人民群众来说，不动产登记信息的查询将更准确、更便捷。
综上，我国全面实现不动产统一登记，这意味着：经过十年努力，从分散到统一，从城市房屋到农村宅基地，覆盖所有国土空间，涵盖所有不动产物权的不动产统一登记制度全面建立。我国以《民法典》为统领，以《不动产登记暂行条例》为核心，以各项实施细则、操作规范、地方性法规等为配套支撑的不动产统一登记制度体系基本成型。未来，我国不动产统一登记工作将继续向纵深迈进，不动产统一登记促进权利保护和服务经济发展的作用将更加凸显。