查处农村宅基地抢占乱建，谁之责？

作者 | 张慧清 刘子瑜

引言

自2020年1月1日起，随着新《土地管理法》的施行，农业农村部门和自然资源部门的行政管理职能也相应调整。关于在农村地区违法占地建房由谁处罚的问题，自然资源部门与农业农村部门之间一直存在争议，双方均认为应由对方处理，本文认为，在《土地管理法》等相关规定尚不明确的情况下，破解执法主体的难题应当首先坚持“依法行政”“法无授权不可为”的原则，再结合现有法律、规范性文件，从而释解争议，厘清职责，确定执法主体。

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宅基地执法主体为农村农业部门

依据《土地管理法》第六十二条第七款“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”，这从总体上明确由国务院农业农村主管部门专门负责全国农村宅基地工作,并赋予了农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面的相应职责。并且2019年12月，农业农村部、自然资源部联合下发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，明确了两部门在农村宅基地审批管理方面各自应承担的职责，并明确农业农村部负责宅基地违法用地查处工作。

《土地管理法》里涉及到有关农业农村部门的规定除了第六十二条规定，还有第六十七条规定，“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定”，赋予了农村农业部门对宅基地的监督检查权。第七十五条规定，“违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，特别规定了农村农业部门和自然资源部门都对违法占用耕地进行生态破坏具有处罚权。第七十八条规定，“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”这明确将对农村村民非法占地（包括宅基地）建住宅行为的处罚权赋予县级以上人民政府农业农村主管部门。

而自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。故可以明确得出：自然资源部门只是对宅基地的规模布局做前置性规划，宅基地后续相关管理是农业农村部门的职责范围。

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农村农业部门执法要点

在明确农业农村部负责宅基地违法用地查处工作后，我们还需要把握以下几点：
1.从法律文义解释的角度而言，《土地管理法》第七十八条的 关键点在于“农村村民”“非法占用土地建住宅”，因此，农业农村部门行使该执法权时既无需顾虑被非法占用土地的利用现状为何（农用地、未利用地或建设用地），也无需顾虑被非法占用的土地是否属于宅基地（已建农村住宅的土地、建过农村住宅但已无上盖物或已不能居住的土地、拟建农村住宅规划使用的土地），而应从违法形态来看，即凡是农村村民非法占用农村土地建设住宅的行为均应进行执法查处。

2.从违法主体的角度而言，该法条表述为 “农村村民”，但并未明确是否限于本村村民，即未明确是否包含迁来村民和他村村民。就当前农村的现实情况来看，实施非法占地建设住宅行为的主体绝大部分为拥有本村户籍的村民，有少量为外地迁来并常住本村的村民。鉴于此，行使该执法权时无需顾虑违法主体是否为本村村民，即只要违法主体具有农村户口，农业农村部门即可依法进行执法查处。

3.而对于非农村村民如城镇居民或某个企业，非法占用农村土地建设住宅的行为，而应由自然资源部门视情适用《土地管理法》第七十五条、第七十七条或第八十二条等条款进行执法查处。因为对于此种情况，农业农村部门的处罚主体只针对农村农民。

4.如果农村村民非法建设住宅所占用的土地为耕地，《土地管理法》第七十八条还是第七十五条均有规定，应按照“特别条款优于普通条款”之原则，应适用第七十五条。因为相较于第七十八条对于非法占用土地建住宅的一般性规定，第七十五条对于非法占用耕地建房明显属于特别规定。而 按照“重法优于轻法”之原则，也应适用第七十五条，因为相较于第七十八条规定的“责令退还非法占用的土地”、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”两项处罚内容，第七十五条规定的“责令限期改正或者治理”、“可以并处罚款”两项处罚内容明显内涵更丰富，处罚力度也更强。

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对宅基地违法行为的执法程序

宅基地违法用地行为行政执法中，县级以上农业农村主管部门应依据《土地管理法》：
第一是责令停止违法行为，履行监督检查权，这是依据《土地管理法》第六十七条第二款规定“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定”；

第二是责令退还，并作出限期拆除的行政处罚决定，这是依据土地管理法》第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”；

第三如果违法行为继续，则依照《土地管理法》第八十三条第一款处理：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。”这里所说的制止是指作出处罚决定的机关以口头命令、书面通知、查封用以继续施工的设备、建筑材料等方式促使有关单位或者个人停止继续施工，以减轻以后强制执行的难度和减少有关当事人可能将承受的损失。

同时，法律未赋予县级以上人民政府农业农村主管部门强制执行其行政处罚决定的权力，如果当事人拒不执行，可依据《土地管理法》第八十三条第二款“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”这表明作出行政处罚决定的机关可以向人民法院提出申请，由人民法院强制执行。

结语

以上针对农村宅基地的抢占、乱建的执法问题，明确了相对应的法律主体以及所承担的法律责任，梳理了执法流程。我们加强行政管理，要做好事前审查，做好预防；重视事后监督，及时发现，及时执法处理，从法律上打击农村宅基地的抢占、乱建这类违法现象，从而营造良好的宅基地使用环境。

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