土地招拍挂出让的条件设置——出让原则及细化规定

文章作者 | 阎蔓梓 白振歧

文章审核 | 吴欣

预计阅读时长 | 10分钟

引言

土地作为经济社会发展的重要生产要素，为了更好的利用土地资源，避免资源分配的浪费以及权力寻租等问题，我国土地市场经历了从无偿到有偿，从不规范到逐步规范，从划拨或协议出让到以招标拍卖挂牌出让为主的发展过程。

土地一级市场招拍挂制度的完善，使各意向用地者能够在公平、公正、公开的条件下平等竞争。但因参与土地竞买主体的开发资质、经营能力、资金实力等各不相同，出让人为避免土地供应后不能及时得到开发建设、甚至造成土地闲置的问题，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（2007修订）》（国土资源部令第39号）招标拍卖挂牌公告应当包括对投标人、竞买人的资格要求。但上述规定并未就具体的资格条件及要求进一步明确，导致出让人通过设置投标人、竞买人的资格、条件等方式，意图排除其他潜在竞争者的现象在各地普遍存在。资格、条件的设置导致了平等竞争的出让程序成为给特定受让人的“量身定作”、“定向出让”。本篇将对土地公开招拍挂出让阶段对竞买人条件设置的合法性进行分析，以期对实践中遇到的问题进行探讨。

一、限制条件设置的法律规定

限制条件的设定原则

国土资源主管部门需遵循公平、公正的原则，可在一定程度上对出让地块及竞买人、投标人设置条件、提出一定资格要求，但不得影响公平、公正竞争，即不得以不合理的条件限制或者排斥潜在竞买人、投标人，不得对潜在竞买人、投标人实行歧视待遇，不得设置与用地项目无关的其他特殊条件。

依据：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（2007修订）》（国土资源部令第39号）第九条、第十一条；《中华人民共和国招标投标法（2017修正）》第十八条。

限制条件设置的主体及流程

土地出让公告由市、县人民政府土地资源行政主管部门按照出让年度计划，会同城市规划、建设、房产管理部门共同对拟出让地块的空间范围、用途、年限和其他条件拟定方案，出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。

土地出让方案按照国务院的规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。

依据：《中华人民共和国城市房地产管理法（2019年修正）》第十二条；《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（2007修订）》（国土资源部令第39号）第六条

二、排他性限制条件的设置

根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条第一款的规定，理论上只要是属于中华人民共和国境内外自然人、法人或其他组织，法律、法规另有规定的除外，均可以参与土地公开出让的竞买，但是由于部分项目的特殊要求，允许出让人在不排斥大多数竞争者、确保公平公正的的前提下根据地区投资、产业、建设规划等要求设置一定的“门槛”。

限制条件的分类

限制条件的设定大体可以分为前置条件和后置条件，前置条件一般为对竞买人自身要求的条件，如：注册资本、实缴出资额、开发资质、开发业绩及能力、限制单独竞买及联合竞买、上一年度员工逐月缴纳社会保险的人数、纳税申报额等；后置条件一般为：竞买人竞得土地使用权后，所建设的项目必须达到特定档次（标准）、规模，并经营某种业态或者引入非特定的品牌企业入驻等条件。

因国家层面并未对增设限制条件违反公平、公正原则的情形作出具体规定，实践中又有很多出让公告或竞买须知中都都对受让条件作出了特殊限制，如何确定出让人设置的条件是不是属于排他性条件，在实践中有很多争议。

部分法院在认定违反了公平、公正竞争原则时的裁判观点

案号	裁判观点
（2014）渝五中法行终字第00166号	重庆市国土房管局在《竞买须知》中要求“报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件”，该要求并非将竞买人是符合市场准入资格作为参加竞买的条件，而是将土地招拍挂出让之后，土地竞得者向主管部门申请办理项目定点建设的手续作为参加竞买的条件。该条件的设定实质上限制了符合相关资质的单位参与竞买，增设了参与竞买的限制性条件，违反了出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件的规定。
（2012）粤高法审监行再字第8号	政府招拍挂文件中限制竞买人须为特定范围内注册登记的企业，且对注册资金有要求的，法院以符合产业总体规划、实现土地有效利用、符合竞买条件的竞买人并不唯一等理由，认定不属于“设定影响公平、公正竞争的限制条件”
（2013）深宝法行初字第222号	政府招拍挂文件中限制竞买人须具有特定营业收入（50亿元以上）、通过特定资格认定（国家级文化产业示范基地）等条件的，法院以《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第九条的规定进行体系解释，并以符合条件的主体有多家公司，所设定的竞买申请人主体资格条件没有产生排除合理竞争的效果，认定不属于“设定影响公平、公正竞争的限制条件”

三、部分省、市、区政府出让条件设置的细化规定

对于不得违规设置影响公平、公正竞争的限制条件这一原则，国土资源主管部门及全国大部分地市政府未作细化规定。现仅就查询到的部分省、市、区政府限制性条件的具体规定，整理如下：

各政府细化规定归纳整理如下：

常见的排他性限定条件

1、限定竞买人为某区域内的企业；

2、要求竞买人必须在行业协会、媒体公布的行业排名中达到名次；

3、要求竞买人必须提供乡镇(街道)、开发区(园区、产业集聚区)、行业主管部门等的相关准入证明文件；

4、对竞买人的资质、以往业绩的特殊要求等。

5、要求竞买人为上市公司、国有企业或本市、县（市、区）企业

6、要求申请人持有或已建成的项目达到特定规模和特定标准

7、要求竞买人必须具有某特定品牌，或者提供某品牌企业愿意入驻的意向书（承诺书）等相关证明文件

不视为限制性的条件

1、要求竞买人须为中华人民共和国境内外法人或其他组织，不包括自然人；

2、要求竞买人申请竞买时需缴纳一定数额（不超过宗地出让起始价或底价）的竞买保证金或履约保证金

3、要求竞买人竞得土地使用权后，必须在项目所在地注册成立项目公司；

4、要求竞买人竞得土地使用权后，必须在当地注册纳税达到一定数额；

5、要求竞买人竞得土地使用权后，所建设的项目必须达到特定的档次（标准）、规模，并经营某种业态或者引入非特定的品牌企业入驻

6、要求竞买人竞得土地使用权后，需履行土地投入产出达到一定量级等有利于促进节约集约用地的土地开发利用义务

结语

如前所述，我国国家层面并未对“不得违规设置影响公平、公正竞争的限制条件”这一原则制定具体、可操作性的认定标准，在实践操作中对于土地出让所设置限制条件的合规性审查较多依赖于地方政府的政策。下一篇，我们将讨论如果出让方设置了排他性限制条件，其他意向用地者仍然缴纳竞买保证金参与竞买，其权利应如何保障的问题。