土地招拍挂出让条件的设置（二）——出让公告中存在限制条件的救济机制

文章作者 | 阎蔓梓 白振歧

文章审核 | 吴欣

预计阅读时长 | 11分钟

上一篇《土地招拍挂出让的条件设置——出让原则及细化规定》我们介绍了土地招标拍卖挂牌公开出让公告对于“不得违规设置影响公平、公正竞争的限制条件”这一原则的具体、可操作性的认定标准，并且归纳总结了常见的排他性限定条件及不视为违反规定的限制性条件。本文中，我们将进一步介绍如果出让方在出让公告中设置了排他性的限制条件，意向用地者/利害关系人如该如何保障权利以及行政机关对违反原则的出让公告处理方式。。。。。

一、利害关系人依法提起行政诉讼

根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（[2010]行他字第191号）中所明确的 ，“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”，及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。

因此，在土地公开出让中，如果出让人对竞买人条件的设定违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》规定的公平、公正原则，利害关系人如认为出让人设定的竞买人的资格条件不符合法律、法规的规定，损害了其合法权益，受到资格条件限制而无法参与的竞买利害关系人可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十四条的相关规定，依法提起行政诉讼，要求确认违法或者撤销不适当的限制条件。

如利害关系人提起诉讼要求撤销具体行政行为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，“确认违法，但不撤销行政行为”的情形，包括“（一）撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”，上述规定较为原则，因而在实践中人民法院拥有了很高的自由裁量空间。并且，由于部分地方政府在政策文件中对“违反公平原则的限制条件”具体规定的详细程度不同、不同地方司法机关对如何认定“影响公平、公正”的司法裁量也不尽相同，利害关系人通过诉讼手段主张特定土地出让行为存在设置违反公平公正竞争的限制条件而要求法院确认违法或撤销，这样的案例并不多见。如：（2012）粤高法审监行再字第8号：“根据本案查明的事实，符合佛山市国土规划局在拍卖公告中设立的竞买条件的公司并不是只有加利源公司，对此佛山市国土规划局在本案一、二审诉讼中提交了广东美的生活电器制造有限公司、广东惠而浦家电制品有限公司、广东美的电器股份有限公司的工商登记材料，这些公司都符合竞买条件。虽然最后只有加利源公司一个竞买人，但不能因为这样就认定是因为竞买人的条件苛刻，导致二审判决认定由于设定了严格的竞买人条件，使加利源公司作为唯一竞买人与事实不符，据此认定出让人在招标拍卖挂牌出让公告设定了影响公平、公正竞争的限制条件的情形不妥”；再如：(2013）深宝法行初字第222号政府招拍挂文件中限制竞买人须具有特定营业收入（50亿元以上）、通过特定资格认定（国家级文化产业示范基地）等条件的，法院以《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第九条的规定进行体系解释，并以符合条件的主体有多家公司，所设定的竞买申请人主体资格条件没有产生排除合理竞争的效果，认定不属于“设定影响公平、公正竞争的限制条件”。

虽然实践中的案例并不多见，但是理论上仍然存在土地公开出让过程中因设置排他性限制条件而被依法判决撤销该具体行政行为的可能性。

二、行政机关自查修正，撤销公告并追责

首先，《违反土地管理规定行为处分办法》第九条中规定了，对在国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让中，出让人与投标人、竞买人恶意串通，故意设置不合理的条件限制或者排斥潜在的投标人、竞买人等方式，操纵中标人、竞得人的确定或者出让结果的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。

其次，我国部分部分省市就土地公开出让中违规设置影响公平、公正的限制条件行为通过出台政策进一步规范，而该等政策文件中对于违规设置限制条件的处理，大多并未作出具体的规定。明确违规行为处理机制的个别文件中，责任追究也主要体现为对相关负责人的行政责任追究。

提供部分省、市的处置办法如下，供参考：

地方文件	具体规定
青岛市人民政府办公厅关于进一步规范土地招拍挂出让工作秩序的通知（青政办函〔2014〕24号）	禁止区、市政府违规提前签订土地协议，排斥其他竞买人，干扰土地市场。对存在上述行为的，一经查实，将立即中止该项目的土地招拍挂出让工作。
福建省国土资源厅关于进一步规范经营性土地使用权拍卖挂牌出让工作的通知	对在土地使用权拍卖挂牌出让中恶意排斥竞争、徇私舞弊等不正当行为，省厅将提请相关部门严厉追究主管部门及有关人员的责任。
宁波市人民政府关于加强土地出让管理工作的通知（甬政发〔2016〕6号）	市国土资源局要充分依托宁波市建设用地全程监管系统，实现对土地出让的全过程监管，对发现“低价出让土地”、“设置竞买条件”等违法违规出让土地的，要及时责令撤销公告，限期整改到位。
四川省国土资源厅关于进一步严格土地出让管理的通知（ 川国土资规〔2017〕4号 ）	国土资源管理部门要严格执行各项土地出让相关法律法规，对应当招标拍卖挂牌出让而协议出让土地使用权、擅自批准调整土地使用条件、与投标人（竞买人）恶意串通、故意设置不合理条件、操纵出让结果等违反土地出让管理规定的，要按照相关法律法规规定的上限重典问责、严肃查处，应当给予党纪处分的，移送党的纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
广东省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知(粤国土资规字〔2017〕2号)	土地出让公告中不得设置影响公平竞争的限制条件,不得在招标拍卖挂牌出让文件、竞买须知或竞买现场加设任何具有倾向性、歧义性、排他性条件。在不排斥多个市场主体竞争、确保公平公正的前提下,可根据地区投资、产业、建设规划等要求设置竞买资格条件,但必须在出让公告有关“申请人应具备的条件”里明确表述,不得作出“详见其他文件、其他网站”等一般性表述,并通过部门联动监管机制严格管理。

另外，除了地方政府层面的自我审查之外，实践中还存在利害关系人通过向上级政府部门的投诉或举报，或通过媒体曝光的情况，使行政机关违规设置限制条件的土地出让行为得到整改。如2013年绍兴一则土地出让公告对竞拍人进行了限制性约束：竞买人须为绍兴县属国有参股油（气）品经营企业，而满足这个条件的或只有绍兴县中石化交通油气站建设发展有限公司一家。经媒体曝光后，绍兴市国土资源局监察室有关负责人表示，如果情况属实，将要求对出让条件进行更改后重新公告。

结语

公平、公正竞争是土地进行招拍挂出让的基本原则，在国有建设用地使用权公开出让交易中，作为出让人应体现公平原则，倡导诚实信用，维护土地交易市场秩序，尽量减少“量身定做”、“定向出让” 的资格、条件的设置，正确、高效、合理的使用国有资产。而作为竞买申请人对于出让人违规设置的出让条件，认为侵犯其了自身合法权益的，应积极通过诉讼等手段维护自身合法权益。